Eko Politika Ekonomi Politikası
Prof. Dr. Cengiz Çakır tarafından kaleme alınan aşağıdaki yazı Türkiye’de tarımsal planlamaya ilişkin mevzuatı, pratik uygulamayla ilişkilendirerek kapsamlı bir değerlendirme sunmaktadır. İlgili okuyucular için rehber işlevi görebileceğini düşünüyoruz. İyi okumalar dileriz. -Ekopolitika
A. Tarımsal Planlamanın Yasal Dayanağı
23 Mart 2023 tarihinde 5488 sayılı Tarım Kanunu’nun 7 nci maddesinde önemli değişiklikler yapılmıştır (Bkz.1). Bu maddenin ikinci fıkrasında : “Tarımsal üretimin planlanması, gıda güvencesi ve güvenliğinin temin edilmesi, verimliliğin artırılması, çevrenin korunması ve sürdürülebilirliğin tesis edilmesi için Bakanlıkça belirlenen ürün veya ürün gruplarının üretimine başlanmadan Bakanlıktan izin alınır. Bakanlık, arz ve talep miktarı ile yeterlilik derecesini dikkate alarak hangi ürün veya ürün gruplarının üretileceği ile tarım havzası veya işletme bazında asgari ve azami üretim miktarlarını belirler” hükmü vardır.
Bu hükmün yürürlüğe konarak başarı sağlanması için ciddi bir düzenleme yapılması gerekir. “Tarımsal Üretimin Planlanması Hakkında Yönetmelik” 14 Eylül 2023 tarihli Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir (Bkz.2). Bu yönetmeliğin amacı; “tarımsal üretimin planlamasına yönelik usul ve esasları düzenlemek” olup, “bitkisel üretim, hayvansal üretim ve su ürünleri üretiminde tarım havzası veya işletme bazında üretimin planlanmasına esas iş ve işlemleri kapsar” denmektedir.
Yönetmelikte yer alan Geçici Madde – 1’de “Bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce tesis edilmiş dikili alanlardaki çok yıllık bitkiler ile kurulu olan işletmeler için bu Yönetmelik hükümleri uygulanmaz.” denilmektedir. Burada sözü geçen “Dikili tarım arazisi” deyimi yasada aşağıdaki gibi tanımlanmıştır.
5403 Sayılı ‘Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun 3. maddesinde; “Dikili tarım arazisi: Mutlak ve özel ürün arazileri dışında kalan ve üzerinde yöre ekolojisine uygun çok yıllık ağaç, ağaççık ve çalı formundaki bitkilerin tarımı yapılan, ülkesel, bölgesel veya yerel önemi bulunan araziler” olarak tanımlanmıştır. Dikili alanların asgari büyüklüğü 10 dekar olarak saptanmıştır.
Dağ başındaki çobandan, köydeki çiftçiden başlayıp karar makamında olan politikacılara kadar herkes tarımsal üretim planlaması yapılmasını istemektedir. Üretici veya tüketici, sorumlu veya sorumsuz herkes planlamadan söz ediyor. Bu değişikliklerle tarımsal planlamanın yasal bir esasa kavuşturulması önemlidir. Ancak öncelikle yönetmelikte ayrıntıları verilen uygulamaları gözden geçirmekte yarar vardır.
Uygulama şekli
Yürütme
Yönetmeliğin yürürlük maddesinde :“Bu Yönetmelik hükümlerini Tarım ve Orman Bakanı” yürütecek olup, tarımsal üretimin planlanması uygulamaları “Bakanlığın ilgili merkez ve taşra teşkilatları ile Kurul, Teknik Komiteler, İl/ilçe Tahkim Komisyonları, İl/ilçe Keşif Komisyonları ve İl/ilçe tespit komisyonları tarafından yürütülür” denilmektedir.
Kurul
“Bakan yardımcısı başkanlığında; Balıkçılık ve Su Ürünleri, Bitkisel Üretim, Hayvancılık, Devlet Su İşleri, Tarım Reformu Genel Müdürleri ile Bakanlık Strateji Geliştirme Başkanı’nın üyesi olduğu ‘Tarımsal Üretimin Planlanması Kurulu’ oluşturulur.”
Tamamı Tarım ve Orman Bakanlığı üst düzey yöneticilerinden oluşan bu kurul ülke çapında kararlar almakla görevlidir. “Kurul yılda en az iki kez toplanır ve “üretim planlamasına konu ürün veya ürün gruplarını” ve “üretim dönemleri itibariyle bunların asgari ve azami üretim miktarlarını belirler.” “Bütüncül yaklaşımla tarım, tarımsal sanayi ve kırsal kalkınmada entegrasyonu sağlayacak yönlendirmeleri yapar” denilmektedir.
Teknik komite
Teknik komite; il ve ilçe düzeyinde planlamadan sorumlu olan bir heyettir. “İllerde valilik oluru ile Tarım İl Müdürlüğü’nden üç şube müdürü ve tarımsal planlama sorumlusu, Devlet Su İşleri, Büyükşehir Belediyesi, Ziraat Odası, Ticaret Borsası, ilde varsa Bakanlık Araştırma Enstitüsü’nden yoksa en yakın enstitüden, Ziraat, Veterinerlik ve Su Ürünleri Fakültesinden birer temsilci, bitkisel üretim, hayvancılık ve su ürünleri ile ilgili örgütlerin en fazla üyeye sahip olanlarından seçilecek her alanla ilgili birer üyenin katılımı ile oluşur.”
“Teknik komite, başkanın çağrısı ile yeter sayıda toplantı yapar. Hazırlanacak rapor doğrultusunda üç yıllık dönemleri kapsayacak şekilde havza veya işletme bazında her yıl üretim planını hazırlar.”
“Bitkisel üretim alanında sulama durumunu göz önüne alarak, sulanan alanlarda en az üçlü, kuru alanda ise en az ikili münavebeyi içeren ekim nöbeti planı hazırlar ve Bitkisel Üretim Genel Müdürlüğüne sunar.”
“Teknik komite aldığı kararları Bakanlığa sunar, Kurul tarafından uygun görülmesi halinde kararlar yürürlüğe girer. Teknik komite, iş ve işlemleri Kurul kararı doğrultusunda yürütür.”
İl/ilçe müdürlüğü
Yerel olarak yapılacak işleri düzenler. “Belirlenen takvim doğrultusunda çiftçi başvurularını alır. Üretim izni başvurularını on beş gün içerisinde değerlendirir ve planlamaya aykırı sonucu çiftçiye bildirir. Bildirim yapılmayan çiftçinin başvurusu onaylanmış sayılır. Tarımsal üretim planlamasına esas olan başvuruları ilgili kayıt sistemlerine kaydeder.”
“Üretim iznine ilişkin kontrol planı hazırlayarak kontrol işlemlerini yürütür. Yerinde ve/veya teknik kontrol yapmak suretiyle tarım işletmelerini kayıt altına alır. Yönetmelikte belirtilen komisyonlar tarafından alınan kararların uygulanmasını sağlar, ilgili kişi ve kurumlara tebliğ ederek takibini yapar. Gerçeğe aykırı beyanda bulunanlar hakkında gerekli işlemlerin yapılmasını sağlar.”
“Tahkim Komisyonları, Yönetmelik hükümlerinin uygulanmasında ortaya çıkan ihtilaflı konuların çözümünde karar almaya yetkilidir.”
Yaptırımlar
Yasada, Bakanlık tarafından yapılan planlara uymayan ve uymamakta ısrar eden çiftçilere; uyarma, beş yıl süreyle desteklerden mahrum bırakma ve yönetsel para cezası gibi yaptırımların uygulanacağı belirtilmiştir.
“Bu maddenin ikinci fıkrasına aykırı faaliyette bulunanlardan;
a) Bu maddenin ikinci fıkrasına aykırı faaliyette bulunduğu ilk kez tespit edilenler, bu madde hükümlerine uygun şekilde faaliyet göstermeleri için Bakanlık tarafından yazılı olarak uyarılır.
b) Bakanlık tarafından yazılı olarak uyarılan ancak uyarı tarihinden itibaren 12 ay içerisinde bu maddeye uygun faaliyette bulunmayanlar, uyarı tarihinden itibaren beş yıl süreyle hiçbir destekleme programından yararlandırılmazlar.
c) Bu fıkranın (a) ve (b) bentlerine göre işlem tesis edilen ancak bu maddenin ikinci fıkrasına aykırı olarak bir sonraki takvim yılında da faaliyette bulunduğu tespit edilenlere, ürün grubuna göre bu faaliyetten elde edilecek yıllık brüt hasılasının yüzde birinden beşine kadar idari para cezası verilir. ç) Çok yıllık üretim faaliyetlerinde yazılı uyarı ve destekten yararlandırmama işlemlerinin tesis edilmesine rağmen bu maddenin ikinci fıkrasına aykırı olarak üretime devam edenlere, aykırı faaliyette bulunduğu tespit edilen her yıl için bu faaliyetten elde edilecek yıllık brüt hasılasının yüzde birinden beşine kadar idari para cezası verilir.”
“İdari para cezasının hesaplanmasına esas brüt hasıla, bir önceki takvim yılında Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yayımlanan üretimin yapıldığı il genelinin ortalama verim değeri ile rayiç fiyat dikkate alınarak hesaplanır. Türkiye İstatistik Kurumu tarafından verim değeri yayımlanmayan ürünlerin ortalama verim değeri Bakanlık İl Müdürlüğünce belirlenir. Bu maddede yer alan idari yaptırımlar mahalli mülki amir tarafından uygulanır.”
Yanlış deyim kullanılmış
Yasada cezaya esas olan kavramı ifade eden “brüt hasıla” deyimi yanlış kullanılmıştır. Brüt (Gayrisafi) Hasıla bir üretim yılında işletmenin bütünü için hesaplanan bir başarı ölçütüdür. Brüt hasıla; bir üretim yılında satılan veya satışa kalan bitkisel ürünlerin tutarı, satılan veya satışa kalan hayvansal ürünlerin tutarı, ailenin tükettiği çiftlik ürünlerinin tutarı, bitki ve hayvan varlığı ve tarla demirbaşı ve ambar mevcudundaki envanter değer artışları, ikametgâhın yıllık kira karşılığı, başka işletmelerde yapılan tarım işçiliği karşılığında alınan ücretlerle, alet makine kirası karşılığı elde edilen gelirler dikkate alınarak hesaplanır. Yasada belirtilen hesap şekliyle bulunan değer brüt hasıla olmayıp, söz konusu ürünün “brüt üretim değeri”dir.
Örnek olarak izinsiz ekilen 100 dekar pamuk için ceza miktarı:
Kütlü verimi: 500 kg/da
Kütlü fiyatı: 20 Tl/kg ise
Dekar başına brüt üretim değeri (BÜD) = (500 kg/da )* (20 Tl/kg) = 10000 Tl/da
Brüt üretim değerinin %1’i ile %5’i arasında idari para cezası verilebilecektir.
%1 oranında ceza verilmiş ise 10000 Tl/da * 1/100 = 100 Tl/da
%5 oranında ceza verilmiş ise 10000 Tl/da * 5/100 = 500 Tl/da
100 dekar için toplam olarak 10000 – 50000 lira arasında ceza ödenecektir.
B. Değerlendirme
Planlar ülke, bölge, havza ve sektör bazında yapılan büyük ölçekli (makro) planlar ve işletme ölçeğinde yapılan (mikro) planlar olmak üzere iki kümeye ayrılır. Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından hazırlanan Beş Yıllık Kalkınma Planları büyük ölçekli (makro) planların iyi bir örneğidir. TBMM tarafından belirlenen bir strateji çerçevesinde önceki dönemin durum değerlendirmesi yapılıp, erişilebilir hedefler koyarak, yetkin uzmanların oluşturduğu bir heyet tarafından sektörler arasındaki dengeyi gözetmek suretiyle plan hazırlanır. TBMM gündemine alınarak tartışılır ve son şekli verildikten sonra karara bağlanır. Planlar kamu kesimi için bağlayıcı, özel kesim için özendiricidir. Bakanlığın yapacağı iş havza seviyesine kadar indirgenmiş makro planlama olmalıdır.
Gıda ve beslenme konusu kritiktir
Toplumun beslenme ve giyim gibi temel ihtiyaçlarını karşılama yükümlülüğü her ülke için stratejik önem taşır. Aşağıda yapılan alıntı bu konuda fikir verecektir.
“Amerika Birleşik Devletleri zaman zaman, dış politika amaçlarına ulaşabilmek için açıkça gıda fazlasını “politik bir silah olarak” kullanmıştır.” “Örneğin 1966-67’de dünya gıda krizinden hemen birkaç yıl önce Hindistan, kısmen kuraklığa bağlı olan önemli bir gıda krizi yaşamıştır. Başkan Johnson, Birleşik Devletlerin Vietnam politikası ile hemfikir olmayan Hindistan Başbakanı Gandi ve Hindistan hükümetine öfkelendiği için Hindistan’a yapılacak gıda yardımı sevkiyatını erteledi ve yardımın serbest bırakılmasını Hindistan’ın tepkilerine göre ayarlayan bir dizginleme politikasını benimsedi.”
“Gıda yardımları, Bangladeş, Kamboçya, Şili, Mısır, İran, Güney Kore, Vietnam ve hatta Sovyetler Birliği bile dahil olmak üzere bir dizi ülke üzerinde benzeri baskı yaratmak için kullanıldı.” “ABD bu gıda krizi sırasında gıda bakımından güvenilmez hale geldi” (Winders: 132).
Amerika’nın tahıl fazlalıkları PL-480 programı ile Türkiye dahil birçok ülkeye önceleri hibe olarak verildi. İç piyasaları çöken ülkeler sonradan ABD’ye bağımlı iyi birer alıcı oldular. 29 Ağustos 1959 günü “Üç Milyonuncu Ton Amerikan Buğdayı” getirerek İstanbul Karaköy limanına yanaşan Amerikan şilebinde tören yapılmıştır. Bando – mızıka, dostluk şarkıları ve nutuklarla karşılanmıştır.
Ukranya krizi tahıl fiyatlarını bir misli artırmış ancak Türkiye’nin öncülüğü ile açılan tahıl koridoru sayesinde normal düzeyine inmiştir. Gazze krizi sonrasında tarımsal başarıları çok övülen İsrail’in gıda maddeleri dışalımına muhtaç olduğu ortaya çıkmıştır. “Elden gelen öğün olmaz, olsa bile vaktinde gelmez!” sözünü unutmayalım. Açlık korkusu bütün iktidarları siler süpürür.
Tarım kendi başına planlanamaz
Planın uygulanabilmesi için parasal kaynaklar açısından Maliye Bakanlığı ve Hazinenin, akaryakıt, elektrik gibi enerji kaynakları açısından Enerji Bakanlığı’nın olumlu yaklaşımına ihtiyaç vardır. Baraj, gölet, sulama kanalları, su kuyuları, jeotermal kaynaklar, ulaşım, taşımacılık, depolama, iletişim alt yapıları, akaryakıt istasyonları , elektrik şebekesi olmalıdır. Tarım alet ve makineleri, yük ve yolcu taşıma araçları, gemi, uçak ve dronlar gereklidir. Kimyasal gübre, tarım ve veteriner ilaçları, tohum, damızlık hayvan, sperma, aşı tedariki için dövize ihtiyaç vardır. Tekstil, şeker, yağ, yem, süt, salça ve konserve fabrikaları, kesimhaneler, paketleme evleri, tahıl siloları, soğuk hava depoları ve haller olmadan tarım ürünleri işlenip pazarlanamaz. Fabrikaların hammadde ihtiyacının düzenli olarak ve makul fiyatlarla karşılanması gerekir. Bunların çoğu başka bakanlıkların yetki alanındadır. Tarım ve Orman Bakanlığı’nın bunları eşgüdümlemesi mümkün değildir. Yapılan planın yürütülmesi için TBMM, Cumhurbaşkanlığı ve Hükümet eliyle yürütülmesi gereken pekçok hizmet vardır.
Tarımın kesiminin görevleri:
- Halkımızın besin ve lif ihtiyacını karşılamak, dışa bağımlılığı azaltmak
- Tarıma dayalı sanayinin gereksinme duyduğu birincil hammaddeleri üretmek
- Dışsatım yoluyla döviz sağlamak
- Nüfus ve işgücüne katkıda bulunmak
- İş imkânı ve istihdam sağlamak
- Diğer kesimlerin ürettiği mal ve hizmetlere talep yaratmak şeklinde özetlenebilir.
Üretim planlamasının belirli amaca yönelik olması gerekir. Bu amaçlar çelişebilir, söz gelimi tarım ürünleri dışsatımını artırmak isterseniz gıda maddeleri üretimi azalabilir, piyasa dengeleri bozulur. Hangi amacın öncelik kazanacağı ancak siyasi iradenin saptayacağı bir strateji ile belirlenir. Çoğunun planlama konusunda bir formasyonu olmadığını saptadığımız Tarım ve Orman Bakanlığı bürokratlarının öznel kararları ile planlama olmaz. Devlet Planlama Teşkilatı gibi konuya bütüncül yaklaşacak bir kuruma ihtiyaç vardır.
Plan kapsamına alınacak “ürün ve ürün grupları” deyimi belirgin değildir. Fiyat dalgalanmalarının ençok görüldüğü kavun, karpuz, patates ve soğan plana bağlanacak mı? Devletin elinde ürünleri satın alacak, depolayacak, işleyecek ihtisas kurumları olmadan fiyatlar dengelenemez.
Yasakçı kafa özendirme yerine cezalandırmayı hedefliyor. Bu gidişle kasalar dolar, ama ambarlar boşalır. Afaki yapılmış planlara uymayanlara cezalar verilir. Dürüst kişiler bu cezaları zamanında öderler, seçim döneminde ödemeyenlere af çıkarılır. Bu da ayrı bir haksızlık yaratır.
Yönetmelikte %6’dan düşük eğimli yerlerde yeni meyve bahçesi kurulması yasaklanıyor. Bu gibi alanlarda toprak derinliği azdır. Sığ topraklı yerde derin köklü bitkiler yetişmez. Çiftçiler kolayına geldiği için traktörle eğim yönünde toprak işleyeceğinden erozyon tetiklenmiş olur.
Son söz olarak tarımı kendi içinde planlamak yeterli değildir. Görevlilerin elinde işletme bazında planlama yapacak veriler yoktur. Türkiye’de kayıtlı 32,5 milyon tarım parseli vardır. Bunların her birinde neler yetiştirileceğini planlamak mümkün değildir. Çiftçi sayısı bile net olarak bilinmemektedir. 20 yıldan beri yapılmayan “Tarım sayımı” gündemdedir.
Çiftçi için yaşamsal önemde olan üretim planı, onun katılımı olmadan yapılamaz. Riski üstlenecek olan çiftçinin amaç ve isteklerini, mevcut imkân ve kabiliyetlerini bilmeden masa başında yapılmış bir planı dayatmak doğru değildir. En az 3,5 milyon çiftçi olduğu ve balıkçıları da kattığımızda bu kadar işletmenin planını yapacak ve izleyecek eleman yoktur. İyi niyetle ama çok acele yola çıkılmıştır. Sonuç olarak özlenen planı yapmak ve yürütmek mümkün olmayacaktır.
Kaynaklar:
(1) https://www.mevzuat.gov.tr/mevzuatmetin/1.5.5488.pdf
(2) https://www.mevzuat.gov.tr/mevzuat?MevzuatNo=40323&MevzuatTur=7&MevzuatTertip=5
(3) Bill Winders, The Politics Of Food Supply: U.S. Agricultural Policy in the World Economy, Yale University Press, New Haven & London, Paperback 2012.